La consulta popular y las falacias de la oposición a la reforma laboral en Colombia

Los antecedentes de la consulta popular: las contrarreformas de 1990 y 2002 y el proyecto de reforma laboral de 2024

En marzo pasado la tasa de desempleo en Colombia bajó a 9,6%, menor en 1,7% que la de marzo de 2024. Esto demuestra que vuelven a fallar los presagios alarmistas de los gremios empresariales y de Fedesarrollo invocados para objetar el nuevo aumento del salario mínimo de 2025 por encima de la inflación. El argumento simplista y equivocado de esos defensores a ultranza de la ortodoxia neoliberal -sin respaldo en los hechos y refutado también en la teoría por las investigaciones del Nobel de economía David Card (2021)- es que el aumento de los costos laborales genera un aumento del desempleo y no simplemente una mejor distribución del ingreso. 
Igual equivocación cometen respecto a la recuperación de los beneficios de los trabajadores en materia de recargos por trabajo nocturno, dominicales y festivos, así como de su estabilidad, reconocimiento de sus derechos laborales y respeto a la negociación colectiva de sus organizaciones sindicales, que propugna la reforma laboral impulsada por el gobierno de Gustavo Petro. Hace varias décadas, muchos de estos derechos fueron recortados mediante la Ley 50 de 1990 en el gobierno de César Gaviria y la Ley 789 de 2002 en el gobierno de Álvaro Uribe. Este último prometió la creación de 800.000 nuevos puestos de trabajo y la caída del desempleo como consecuencia de su abierto zarpazo a los ingresos y condiciones laborales, pero eso nunca se cumplió. Lo que sí ocurrió es que las empresas se enriquecieron más con el empobrecimiento de su fuerza de trabajo. Únicamente en recargos se apropiaron de cerca de $23 billones de las remuneraciones salariales. Como resultado, en conjunto la participación de las rentas laborales en el ingreso nacional pasó de 41% en los años 90 a 33% en los años recientes.

Tampoco la economía se benefició con la mayor precariedad en las condiciones de trabajo impuestas. El crecimiento de la economía colombiana depende en cerca de 75% de la demanda de los hogares y 25% de la inversión. Y, según estudios de la Cepal, en América Latina esa demanda interna está ligada en 80% a las rentas de trabajo. Las mismas que, debido al recorte de los derechos laborales, el trabajo precario y el desempleo, resultaron debilitadas. Según cálculos del ministro de Trabajo, Antonio Sanguino, cada trabajador dejó de recibir en promedio $44 millones desde 2002 solo por concepto de recargos nocturnos, dominicales y festivos. 

De hecho, la tasa de incremento del PIB en Colombia ha sido muy modesta después de los cambios introducidos en el Código de Trabajo, mientras la desigualdad social sí creció a pasos agigantados. La realidad ha venido confirmando que, lejos de obedecer a los costos laborales, la generación de empleo está relacionada con el clima económico, la inversión productiva, el aumento de la productividad y la política de desarrollo. Esas variables son las bases de una política de empleo y es ahí donde se encuentra la solución para disminuir el desempleo y el empleo de baja calidad, no en los cambios regresivos en la legislación laboral como los ejecutados por los gobiernos neoliberales.

Sin embargo, el mismo criterio obsoleto sigue imperando hoy entre los economistas ortodoxos y los dirigentes gremiales del país como MacMaster y Cabal. Y su raciocinio engañoso sobre el desempleo y la informalidad fue precisamente el aducido el 18 de marzo de 2025 por los ocho senadores de la oposición que hundieron el proyecto de reforma laboral en la comisión 7ª. del Senado. En la práctica, con el archivo del proyecto impidieron su debate en la plenaria por todos los senadores, pese a haber recibido un texto largamente debatido y concertado desde 2024 en la Cámara de Representantes. Ese bloqueo legislativo, impuesto por una coalición política intransigente y opuesta a cualquier cambio, que ha optado por impedir el ejercicio de la función de discusión, concertación y aprobación de leyes en el Congreso, es el origen legítimo de la Consulta Popular convocada por el Presidente.

En efecto, la Constitución establece que cuando hay un conflicto sin solución entre el poder Ejecutivo y el Legislativo, se debe proceder a consultar al constituyente primario, el pueblo, con el fin de dirimirlo. Al senado en pleno le corresponde aprobar la consulta que en este caso propone el presidente Petro. Sin embargo, el pasado 14 de mayo, en una sesión llena de irregularidades y atropellos a los derechos de los senadores que respaldan la consulta, el presidente del Senado, Efraín Cepeda, interrumpió el debate para convocar precipitadamente una votación amañada, con una duración de escasos 3 minutos, con el fin de impedir que votaran la totalidad de los senadores de acuerdo con el Sí. Con esa maniobra fraudulenta para hundir la consulta, la derecha obstruccionista pretende usurpar a la nación entera la decisión sobre la reforma laboral. Pero calculó mal el alcance de su trampa antidemocrática. El pasado 19 de mayo el Gobierno presentó nuevamente al Senado el formulario de la consulta, adicionado con 4 preguntas más sobre la reforma al sistema de salud. 

Las falacias de la oposición a la nueva reforma laboral

Los ocho senadores que hundieron la reforma laboral usaron como justificación un estudio del 2023 del Banco de la República –en adelante BanRep- que calculó los costos laborales de la reforma y su impacto en el empleo en caso de ser aprobada. Sin embargo, ese mismo estudio reconoce que esos cálculos omiten los impactos positivos de la reforma:

Las estimaciones realizadas se concentran en el aumento de los costos laborales promedio y su impacto sobre el empleo formal agregado. Por tanto, dejan de lado los posibles efectos positivos para los trabajadores beneficiados, como, por ejemplo, los resultantes del aumento en su estabilidad laboral y del mayor acceso a mecanismos de protección social. (2023, p. 25).

¿Por qué los senadores opositores no ponderaron los costos versus los beneficios de la reforma antes de decidir archivar la reforma? La respuesta es que no estaban interesados en indagar sobre ellos, así como tampoco tuvieron en cuenta las 60 modificaciones que recibió el proyecto original como fruto del proceso de concertación adelantado en el Congreso y fuera de él, con la sociedad civil, durante el año y medio anterior. Es evidente que, lejos de presentar una oposición constructiva que quiera aportarle algo al país, ese grupo optó por una maniobra contraria a la democracia, que se niega a permitir el debate amplio en el Senado como el realizado en la Cámara de Representantes, con lo cual impide la labor esencial para la cual fueron elegidos los parlamentarios. Fue esa una vergonzosa exhibición del sectarismo cerrado y mediocre de una oposición a ultranza al gobierno de Petro, que apuesta a su fracaso sin importar los beneficios de la reforma para el bienestar de los trabajadores, ni sus efectos positivos en la economía del país. Estos últimos, que indolentemente fueron ignorados, han sido señalados por investigaciones como la del Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica, CELAG (2025), para el caso colombiano. 

Impactos positivos del proyecto de reforma laboral y su relación con las preguntas de la consulta popular 

1. Aumento del poder de compra de los trabajadores, el consumo general y el PIB

De acuerdo con los cálculos del mencionado estudio del CELAG sobre el impacto económico de la reforma laboral en Colombia, el proyecto impulsado por el actual gobierno tiene un efecto positivo en la economía del país. A continuación, se describe la naturaleza de algunos impactos y su relación con las preguntas de la consulta popular.
En primer lugar, recuperar derechos laborales como la limitación de la jornada diurna hasta las 6 p.m. (pregunta 1) amplía el tiempo a partir del cual comienza la remuneración del recargo nocturno. Lo mismo sucede con el pago de dominicales y festivos, que quedarían con recargo de 100% y no de 75% como es ahora (pregunta 2). Ambas son medidas que aumentan el poder de compra de los trabajadores. Acorde con el estudio citado, la masa salarial podría crecer entre 3,2% y 10,7%. Y esta ejerce un efecto multiplicador vía consumo en el crecimiento económico general de entre 1,2% y 3,6% de incremento adicional del PIB, en línea con lo que prevén las teorías económicas sobre el impulso a la demanda agregada. Lo anterior se ilustra en el siguiente cuadro: 

Cuadro 1. Impactos positivos de la reforma laboral en Colombia según el Celag

Fuente: Elaboración CELAG con base en Banco de la República (2023), 
Cómbita Mora et. al (2020), DANE (2021) y Banco Mundial.

En una encuesta de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI- en enero de 2025, los empresarios de las empresas más grandes del país afirman que “el principal problema de la industria en Colombia es la falta de demanda” (2025, p. 5). No obstante, con total incoherencia, esa asociación gremial se opone a la reforma laboral que mejora el poder de compra de los hogares y ayuda precisamente a resolver el problema que identifican sus estudios como central de la industria colombiana.

2.    Protección social y creación de empleo formal

Con la reforma se busca promover contratos laborales con protección social (derecho a salud y pensión) explícitamente para múltiples sectores de la sociedad, por ejemplo, para trabajadores en plataformas de reparto (pregunta 7), para trabajadoras domésticas, madres comunitarias, periodistas, deportistas, artistas, conductores, entre otros (pregunta 10). También lo hace implícitamente cuando propone garantías de derechos laborales a trabajadores agrarios (pregunta 8), y parcialmente mediante un bono pensional para los campesinos (pregunta 12). Y en la pregunta adicional incorporada en el nuevo formulario (pregunta 16), enfatiza en la formalización de los empleos de los trabajadores de la salud, actualmente sometidos a contratos temporales, la mayoría bajo el régimen de prestación de servicios. Esto contradice a quienes afirman que la aprobación de esta reforma y las preguntas de la consulta popular no favorece el empleo formal y que va a aumentar la informalidad. Cabe preguntarles: ¿Acaso promover contratos laborales con protección social para todos estos sectores no permitirá la transición de muchos trabajadores que están en la informalidad hacia condiciones de empleo formal? 

Es necesario recordar que el aseguramiento a los servicios de salud es esencial para todos los trabajadores, pero especialmente para los trabajos que son de alto riesgo, muchos de ellos ejecutados principalmente por los trabajadores más jóvenes, como lo indica el último informe de la OIT sobre mercado laboral en América Latina: 

Los jóvenes tienen una mayor vulnerabilidad a sufrir accidentes y lesiones laborales y enfermedades profesionales, debido a que aún están desarrollándose física, mental y emocionalmente, y también debido a su falta de (o limitada) experiencia laboral y capacitación en materia de seguridad y salud en el trabajo, así como a que pueden tener una percepción más baja de los riesgos, a que desconocen sus derechos laborales y a que tienen un menor poder de negociación, entre otros factores (2025, p. 37).

Contrariamente, los opositores a la reforma insisten en que aumentará la informalidad y se perderán 450.000 empleos según los cálculos del estudio del BanRep (2023). Pero se apoyan en una base endeble. El mismo BanRep especifica que este cálculo se realizó con base en un modelo de equilibrio general que omite los impactos positivos de la reforma. Es claro que el resultado de ese ejercicio, fundamentado en los discutibles supuestos neoclásicos sobre el mercado laboral, es altamente especulativo, no hay evidencia previa nacional o internacional que lo respalde y parte de premisas que se oponen a los principios comprobados sobre el comportamiento real de la economía. Los múltiples fracasos de este tipo de previsiones en el pasado así lo demuestran. Por el contrario, según los cálculos del estudio del CELAG referido, se espera que se crearán muchos más puestos de trabajo dada la dinamización de la economía en su conjunto, más acentuadamente en los sectores indicados en el cuadro 1. 

3.    Estabilidad laboral

La reforma y las preguntas de la consulta no solo se orientan a generar mayor empleo formal sino también a promover una mayor estabilidad laboral. Como lo dice el mismo estudio del BanRep (2023) evocado por los opositores, la reforma crea mayor estabilidad laboral debido a la promoción de contratos a término indefinido como regla general (pregunta 12). Se establecen claramente las debidas excepciones, como en el caso de los trabajos que son temporales o por obra-labor, pero busca impedir las malas prácticas de contratación laboral de las empresas que usan los contratos de prestación de servicios u obra-labor para funciones misionales o tareas que se prolongan por amplios períodos de tiempo. En ese sentido, los trabajadores que lleven más de 4 años seguidos en la misma empresa siendo reenganchados periódicamente por medio de sucesivos contratos a término fijo, ahora tendrán que ser contratados a término indefinido, con todas las prestaciones de ley. Se pone así límite a la precaria contratación temporal, herramienta usada por el empleador para fomentar la inestabilidad laboral, que recorta así mismo los derechos sobre pago de cesantías, vacaciones y primas, y socava los aportes para el aseguramiento en pensión y salud. 

Se trata de derechos laborales fundamentales vinculados a la garantía de estabilidad en el trabajo y la seguridad de condiciones dignas para los trabajadores. Estas son importantes tanto en el tiempo y lugar del trabajo presente, como en la previsión futura para asegurar la calidad de vida posterior al ciclo laboral con el derecho a la pensión cuando se cumplan las condiciones para la jubilación. 

4.    Apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas (pymes) 

Contrariamente a la tesis de los opositores de que la reforma perjudica a las pymes en general porque son las que más difícilmente pueden asumir el aumento de los costos laborales, la realidad es que gran cantidad de pymes no operan en jornadas laborales extralegales, es decir no tienen que incurrir en pagos de horas extras, ni dominicales ni festivos. Además, por definición, las pymes operan individualmente con un menor número de trabajadores, lo cual permite acordar más fácilmente los horarios laborales entre empleadores y trabajadores, especialmente en aquellos casos en que son empresas familiares. 

No se puede desconocer que hoy muchas pymes no cumplen varias de las condiciones laborales esperadas, aunque nada indica que sea un fenómeno general. Por otra parte, no hay que olvidar que el posible aumento de los costos laborales para una parte de las pymes y las cargas generales asociadas al cumplimiento de la seguridad social, se traducen también en un aumento del poder de compra de los trabajadores, dinamizando el consumo. Por tanto, puede contribuir a compensar los mayores costos de operación con el aumento de las ventas de las mismas empresas, lo que puede repercutir incluso en una mayor rentabilidad. 

Pero, además, es importante tener en cuenta que la reforma iría acompañada de un mayor apoyo del Estado para que las pymes sean más competitivas. Explícitamente tal disposición se incluye en la pregunta 3 de la consulta: “¿Está de acuerdo con que las micro, pequeña y medianas empresas productivas, preferentemente asociativas, reciban tasas preferenciales e incentivos para sus proyectos productivos?”.

5.    Inclusión social

La reforma se propone también propiciar una mayor inclusión social. Específicamente la pregunta 5 aboga por la contratación de 2 personas con discapacidad por cada 100 trabajadores, medida que solo aplicaría para las grandes empresas y de la que se exceptúan las pymes. La pregunta 6 promueve que los jóvenes aprendices del SENA e instituciones similares se inserten al mercado laboral no con un contrato de aprendizaje sino con un contrato laboral formal. Esto permite eliminar gran parte de la segregación social y económica de la juventud trabajadora, lo cual es muy importante si se considera que acorde con el informe de la OIT (2025) los jóvenes son quienes tienden a sufrir las peores condiciones laborales. 

Por otra parte, la pregunta 8 aboga por derechos laborales y salario justo a los trabajadores agrarios; y, complementariamente, la pregunta 12 propone el reconocimiento de un bono pensional para los campesinos. Estas dos preguntas no solo promueven protección social, como se analizó antes en el punto 2, sino que también fomenta una mayor inclusión social para los trabajadores del campo, quienes han estado históricamente rezagados en mayor medida que otros sectores sociales. 

De acuerdo con la pregunta 7 también se incluiría a los trabajadores de las plataformas de reparto, muchos de ellos inmigrantes y/o personas de escasos recursos, quienes tendrían la opción de un contrato laboral que garantice el pago de la seguridad social. Como es evidente, la afiliación a la protección social evita que los propios trabajadores se expongan a trabajar sin aseguramiento al sistema de salud y sin el derecho a la pensión que representa un seguro para la vejez.

6.    Nuevos derechos laborales

Adicionalmente, la pregunta 4 busca reconocer nuevos derechos laborales, especialmente para las trabajadoras con periodos menstruales incapacitantes, y empleados que requieren permisos para ir a tratamientos médicos y licencias, que podrán disfrutar de ellos sin el castigo de que les descuenten el permiso del salario o se expongan al riesgo de despido. 

Todo lo anterior se puede resumir diciendo que las preguntas referidas de la consulta popular apuntan a conseguir la aprobación de beneficios laborales encaminados a alcanzar la meta de un trabajo decente en los términos de la OIT. Esos beneficios no van a ser exclusivamente para 44% de los trabajadores (porcentaje actual de trabajadores formales) como dicen los opositores de la reforma. Esa cantidad no tiene en cuenta el número de trabajadores de los sectores que transitarán de la informalidad a condiciones de empleo formal. Así mismo, no incluye las previsiones del Celag (2025) según los cuales se espera que el avance de la economía por el fortalecimiento de la demanda creará entre 673.965 y 1’042.738 empleos de tiempo completo, estudio al que se hizo referencia anteriormente.

Las preguntas adicionales sobre la reforma a la salud

Además de la pregunta 16, específicamente sobre las condiciones laborales de los trabajadores de la salud, se incluyen en este nuevo cuestionario tres cuestiones críticas para mejorar el sistema de salud. 
En la pregunta 13 se pregunta a los colombianos si están de acuerdo con que sea el Estado el que directamente compre o produzca los medicamentos esenciales, con el fin de poder garantizar la entrega oportuna y completa de los medicamentos y evitar la especulación e incertidumbre que ocasiona la dependencia actual de unos pocos intermediarios privados.

En la pregunta 14 se consulta si las EPS deberán de dejar de ser intermediarias financieras (hoy la mayoría en crisis) para convertirse en gestoras del sistema, de modo que el Estado pague directamente a las clínica, hospitales y proveedores sus servicios. “No van a ser aseguradoras financieras porque no tienen capital, ni patrimonio ni reservas y siempre se quiebran”, esa es la razón. Así ha sido desde su origen y cuando llegan a la iliquidez dejan sin pago sus deudas acumuladas con los prestadores reales de los servicios de salud, propiciando también su quiebra.

La pregunta 15, por otra parte, consulta si el pueblo está de acuerdo con que se establezca un modelo de atención primaria en salud, preventivo y resolutivo, conectado a los servicios especializados públicos, privados o mixtos. Frente a los déficits actuales de cobertura y servicios en muchas regiones el presidente Petro ha venido puntualizando que “lo fundamental en el modelo de salud está en la prevención de la enfermedad, la promoción de la salud y la atención primaria”. No se trata de un invento, el modelo ya ha sido implantado en muchos países con resultados extraordinarios. 

¿Qué opinan los publicitados expertos?

En lo relativo a la reforma laboral, bajo igual concepción dogmática a la adoptada por los senadores opositores y apoyados en el mismo estudio desactualizado del BanRep, aparecen algunos de los "expertos” -consagrados por el establecimiento en los medios- criticando y desestimando la reforma y asegurando que es perjudicial para la economía del país. Tal es el caso de los ex ministros de Hacienda José Manuel Restrepo[1] y Mauricio Cárdenas , quienes pese a su formación académica y amplia experiencia laboral en temas económicos, se limitan a mencionar solo los impactos de la reforma en materia de costos laborales y la supuesta pérdida de empleo, omitiendo ponderar rigurosamente los beneficios económicos y sociales. Es decir, no miran el conjunto de la economía y pasan por alto que la mejora en las condiciones laborales se traduce en progreso del bienestar de los trabajadores y, por ende, de la dinámica económica, e ignoran su impacto favorable en el empleo. En respuesta, el Ministerio de Trabajo ha aclarado, según sus estudios, lejos de destruir empleo la reforma podrá incidir en la creación a corto plazo de 91.000 nuevos puestos de trabajo (principalmente en agricultura, comercio, industria y recreación) como resultado de un aumento promedio de 3% en el ingreso de los trabajadores y el mayor crecimiento económico por el incremento de la demanda agregada (0,63% en mayor consumo de los hogares).

Mientras los dos exministros citados defienden la estrategia de “flexibilización laboral” - eufemismo usado para justificar la negación de derechos laborales básicos como se hizo en la reforma laboral del 2002- otros como Adrián Todolí (2021), investigador de la Universidad de Valencia, desde el sentido común de la economía explican por qué desconocer derechos laborales como el acceso a seguridad social genera incentivos perversos que van en contra de la calidad del empleo y de la eficiencia:

En efecto, en caso de que el trabajador pudiera optar por no estar cubierto por la Seguridad Social a costa de exponerse al riesgo, los empresarios contratarían estos trabajadores, por su menor coste, dejando desempleados a los otros. Lo que acabaría provocando una “competición a la baja” en la que todos los trabajadores tendrían que aceptar no tener cobertura para poder acceder a un empleo. Un resultado contrario a la eficiencia (2021, p. 69).

Resulta muy revelador que dichos exministros de Hacienda (que paradójicamente son docentes o rectores de universidades), así como otros de sus pares y varios conocidos comentaristas cuyas opiniones son amplificadas por los medios de comunicación, desde sus egos inflados y su sesgo político se atienen sin más a estudios desactualizados e incompletos de la reforma laboral, ajenos al sentido común y a la evidencia empírica, con tal de bloquear cualquier proyecto del gobierno actual. Su falta de imparcialidad y su compromiso personal con el pasado, los lleva al extremo de ponerse en contra también del bienestar de la mayoría de los colombianos. Eso sin hablar de las numerosas decisiones desastrosas que se tomaron en los gobiernos anteriores con el concurso de la mayoría de ellos.

Igual sucede con varios exministros de Salud, como Alejandro Gaviria, defensores a ultranza del sistema de salud implantado por la Ley 100 de 1993, que ven la supresión de la intermediación financiera privada de las EPS como un salto al vacío, pero son incapaces de explicar si todo era tan perfecto porque ha fracasado y por qué no actuaron en su momento para evitar que la desviación de los recursos públicos por parte de estas condujera a la inocultable crisis generalizada del sistema. 

Apoyar la consulta popular y derrotar la intransigencia de la oposición al cambio

La consulta popular es la solución democrática y constitucional al bloqueo que la oposición política a las reformas sociales ejerce en el Congreso mediante métodos desleales conocidos como “filibusterismo”: proposiciones y recusaciones dilatorias, postergación en el orden del día de los proyectos por parte de los presidentes del Senado y de algunas comisiones, quema de tiempo y disolución del quorum para sabotear la votación, demandas de inconstitucionalidad luego de la aprobación democrática de las reformas. El compromiso de esos políticos con la preservación de los privilegios de las élites y su absoluta carencia de propuestas para la solución de los graves problemas de la sociedad colombiana, los han llevado a dedicarse a obstruir cualquier iniciativa de cambio. Los discípulos de Uribe, Vargas Lleras y Gaviria son los expertos artesanos dedicados a interponer tales trampas. La más reciente ha sido “revivir” en la comisión cuarta del Senado la reforma laboral hundida, con el fin de convertirla en una reforma contraria los intereses de los trabajadores (regresiva, como la calificaron las centrales obreras) y tratar al mismo tiempo de deslegitimar la consulta popular. 

Por eso hoy le corresponde al pueblo desautorizar esa conducta antidemocrática defendiendo y participando en la consulta popular. Es atribución del Senado en pleno aprobar por mayoría la realización de la consulta, es decir, permitir que el constituyente primario decida si quiere o no la reforma laboral y sus distintos puntos, así como los cambios en el sistema de salud. Se espera que finalmente la mayoría de los senadores aprueben que el pueblo se pueda pronunciar sobre este tema cuyo debate fue impedido por ocho senadores de la oposición, primero, y después negada la consulta popular por cuenta de las artimañas fraudulentas del senador Efraín Cepeda, jefe del partido conservador. Y, una vez se disponga de vía libre, es necesario contribuir a que haya una participación popular masiva sin precedentes en esta consulta, superior a la ocurrida con la consulta anticorrupción en 2018. 

Pero en el caso sin antecedentes de que la mayoría de los actuales senadores con su voto negativo se niegue a escuchar la voz del pueblo en un asunto de interés tan vital, su mandato de representación perderá en gran parte su legitimidad. Además de la realización de los cabildos populares promovidos por el presidente Petro y del paro nacional de dos días convocado por la centrales obreras, se desconoce qué otras reacciones puedan provocar el descontento de amplios sectores populares frente a un eventual predominio de la actitud prepotente y autoritaria de negar la consulta. Pero uno de sus resultados indudables será la “revocatoria” en las próximas elecciones parlamentarias de una nueva representación en el Congreso para esos personajes de la oposición y demás oportunistas al servicio de estrechos intereses particulares y ajenos al interés nacional.